Помогите развивать независимый студенческий журнал — оформите пожертвование.
Close
 
Вам говорят, что в России не работают низовые инициативы?
Рассказываем, как объединиться и влиять на общественную жизнь
Авторы: Лев Шилов, Дарья Димке
Редакторы: Герман Нечаев, Мстислав Гривачев
Иллюстрации: Vera Koss
Публикация: 13 января 2022
Сегодня все чаще говорят о кризисе представительной демократии: доверие к национальным лидерам и, в особенности, политическим партиям устойчиво падает. На этом фоне все большую популярность принимают новые — а на самом деле, хорошо забытые старые — механизмы прямой демократии. В рамках онлайн-школы InLiberty «Доброе правление» политолог Лев Шилов и антрополог Дарья Димке рассказали об особенностях демократии участия в России и том, как люди учатся договариваться даже в тех ситуациях, когда это кажется невозможным.

Этот материал выполнен в рамках совместного проекта DOXA и InLiberty.
Демократия участия. Зачем нам еще одна демократия?
Партиципаторная демократия — или демократия участия — это модель, в которой граждане получают возможность принимать решения, которые влияют на то место, где они живут. Ее отличает то, что люди сами (не через выбранных представителей) участвуют в принятии решений. Она может работать на разных уровнях: от муниципалитетов, регионов и провинций до национального и наднационального масштабов. По сути, люди выступают как органы власти, примеряя на себя их роль.

Одна из основных механик демократии участия — партиципаторное бюджетирование, процесс, в ходе которого граждане принимают решения относительно распределения муниципального, регионального и временами даже национального бюджета. Решение может приниматься разными способами: договором, голосованием или как-то еще.

Часто говорят, что для эффективного функционирования демократии участия нужен большой социальный капитал — плотность связей между людьми, которые вовлечены в процесс принятия решений. Например, в своем сравнительном исследовании итальянских провинций американский политолог Роберт Патнэм сделал вывод, что в регионе с более высоким уровнем социального капитала, будет выше и уровень демократии. В России и в любом современном мегаполисе уровень такого капитала очень невысок — зачастую мы не знаем даже наших соседей по лестничной клетке. Однако механизмы партиципаторной демократии позволяют сообществам появиться даже при таких исходных условиях.
Хорошо, а так уже где-то делают?
Впервые такой подход стал применяться в Бразилии в конце 1980-х. В 90-е он вырос в мощный административный инструмент, который стали перенимать другие страны: первая экспансия была в Европу в конце 90-х, вторая — в 2010-х в другие страны мира, в том числе в Россию.

Например, в городе Кашкайш (пригород Лиссабона) c 2010-х годов реализуется программа партиципаторного бюджетирования. Все начинается с работы ассамблеи, на которой случайным образом избранные жители города обсуждают те или иные инициативы, которые они хотят реализовать за государственный счет. Конечно, все из них нельзя реализовать из-за бюджетных ограничений, поэтому после проводится голосование уже всех жителей города, на котором выбираются наиболее приоритетные направления. В Кашкайш явка на голосование за такие инициативы превысила явку на обычные муниципальные выборы — доверие к таким партиципаторным моделям оказалось выше, чем к традиционным моделям политического участия.

В условиях снижения явки на традиционных выборах, партиципаторная демократия рассматривается политологами как один из способов компенсировать недостаток политического участия со стороны граждан. Это не способ заменить все традиционные механизмы, которые демократия выработала за последние 200 лет, такие как выборы и представительные органы власти: скорее, это возможность создания пространства для прямой демократии и прямого влияния граждан на принятие решений. Можно также сказать, что партиципаторная модель — это одна из заместительных форм электоральной демократии, которая позволяет голосовать за конкретные проекты по управлению городом, а не за людей, которые будут эти проекты реализовывать.

Для стабильного развития крайне важен диалог между властью и обществом. Особенно это актуально для России — где с диалогом большие проблемы, которые часто выливаются в протестные движения или полное игнорирование гражданами того, что делает власть. Задача партиципаторных программ — налаживание этого диалога, а также укрепление горизонтальных связей и развитие местных сообществ.
С заграницей понятно, а как дела в России?
Первые проекты партиципаторного бюджетирования были запущены в Череповце (Вологодская область) и Сосновом Бору (Ленинградская область) в 2013—2014 годах. Похожие проекты позже появились в Санкт-Петербурге, Кировской и Новгородской областях. На сегодняшний день уже 61 регион заявил о принятии программы инициативного бюджетирования. С 2019 года заработала программа по школьному инициативному бюджетированию — школьники решают, что нужно изменить или создать в пространстве школы и на прилегающих территориях.

Однако важно понимать, что подходы и качество проектов бывают очень разными. Например, московскую платформу «Активный гражданин» нельзя назвать в полной мере партиципаторной. У людей есть возможность голосовать за проекты, но они не могут их обсуждать в формате вовлечения. Поэтому мы не рассматриваем это как инструмент соучастия.

Партиципаторное бюджетирование хорошо показывает, как должна работать демократия участия, если правильно ее выстраивать. Для ее работы нужны две вещи: стабильная организация гражданского общества и лояльные к идее участия граждане. Можно сразу предположить, что в России этот инструмент работать не будет — поскольку нет ни того, ни другого. Парадоксальным образом, однако, демократия участия в России работает, и временами довольно хорошо. Это во многом зависит от людей, которые занимаются дизайном и сопровождением партиципаторных практик, при этом огромная доля ответственности лежит и на органах власти. В России есть органы, которые лояльны идее соучастия и даже готовы с ней экспериментировать.
Как попасть в такой проект?

Один из проектов партиципаторного бюджетирования реализуется Европейским университетом в Санкт-Петербурге. Сначала на основе жребия из числа активных горожан формируется состав бюджетной комиссии. Активные горожане в этом случае — это те люди, которые подали заявки на участие в проекте. Чтобы не возникало конфликта интересов, возможности подать заявку лишены депутаты и сотрудники администрации. Комиссия обычно состоит из примерно 40 участников, из которых 20 человек основного состава и 20 человек резерва.

Жребий — удобный способ беспристрастного отбора людей, невзирая на их возраст, опыт и заслуги. Мы сделали так, потому что наш проект не про идеи, а про людей — нам нужны активные и, главное, разные люди, невзирая на их бэкграунд. Поэтому есть много членов комиссий, которые раньше не имели никакого отношения к общественной деятельности и активизму.

Работа любой бюджетной комиссии состоит из четырех этапов:

1. Обучение и обсуждение. Сначала члены комиссии проходят обучение — это необходимо для того, чтобы они понимали, что входит в сферу их полномочий, могли понятно сформулировать то, что они хотят изменить, понимали кто и как это будет делать, и возможна ли вообще реализация их идей в рамках имеющегося бюджета и существующего законодательства. Только после этого на заседаниях обсуждаются инициативы.


2.Подключение администрации. Так или иначе, распорядителем бюджетных средств является администрация города, поэтому без ее участия реализовать проекты невозможно. Это как раз тот самый диалог, который начинается между членами комиссии и представителями государственных структур на этапе, когда проекты принимают конкретную форму. Задача модераторов и консультантов довести инициативы до той формы, чтобы их можно было обсуждать на языке тех, кто их будет реализовывать.


Ответ администрации обязательно должен быть понятным горожанам (членам бюджетной комиссии) — то есть включать в себя объяснение своей позиции: нельзя просто сказать «нет, мы не будем это делать». Есть несколько критериев, по которым администрация может дать тот или иной ответ: законность, целесообразность и финансовая возможность реализации проекта.


3. Голосование по проектам. В некоторых случаях в нем участвуют только члены бюджетной комиссии, также как в суде присяжных. В некоторых — проводится общегородское голосование.


4. Реализация проекта. Каждый регион организует этот процесс по-своему, но так или иначе члены рабочей группы принимают участие в контроле за реализацией инициатив. Именно на этом этапе проявляются все технические сложности, которым обычно не уделяется достаточно времени на обсуждениях комиссии. Например, очень важная задача — коммуникация с подрядчиком, который не всегда оказывается добросовестным. Важно, чтобы бюджетная комиссия не отдавала этот процесс полностью под контроль одной лишь администрации.


Все заседания должны быть максимально прозрачны и открыты: доступны для посещения всеми желающими, записаны на камеру и выложены в интернет.

А люди точно будут готовы договариваться?

Первое, что мы слышим от мэров и губернаторов, которые даже вроде бы готовы использовать новые формы гражданского участия: «Мы знаем наших жителей и активистов — они никогда не договорятся между собой». Перед любым модератором, экспертом, представителем городской администрации стоят три задачи для успешного запуска проекта

  • поиск людей, которые будут заинтересованы в обсуждении инициатив
  • эффективная организация обсуждения
  • донесение до всех жителей города информации, которую получили в процессе обсуждения проектов.
Первое, что мы слышим от мэров и губернаторов, которые даже вроде бы готовы использовать новые формы гражданского участия: «Мы знаем наших жителей и активистов — они никогда не договорятся между собой»
Конфликты — это не плохо. Сообщество, в котором нет конфликтов, можно считать мертвым. Но конфликты должны трансформироваться во что-то конструктивное. Первое, с чего начинаются эффективные партиципаторные проекты, — исследование. Чтобы обсуждать общие проблемы, нужно понимать, кто в этом заинтересован, а кто нет, какие между ними отношения. Даже если вы — эксперт, ваше знание о городе в любом случае не абсолютно. Об этом нужно помнить всем, особенно чиновникам, которые работают с горожанами, поскольку их знание о горожанах базируется исключительно на том опыте, который они вынесли из общения с ограниченной группой тех, кто сам к ним пришел. А это всегда очень специфичная группа.

Кроме того, часто власти и даже активистам кажется, что проблемы нельзя решить с участием граждан, а их устранение лежит совсем на другом уровне: от организации работы медицины и образования до дорог. Но если вы проводите исследование, часто оказывается, что многие проблемы, хотя и не затрагивают «большую повестку», волнуют людей — но они про них почему-то не говорят. Поэтому мы часто не видим ни групп людей, которые потенциально готовы стать сообществом, ни проблем, для решения которых нужно мнение этих людей.
Хорошо, но как понять, что именно люди хотят поменять в своем районе?
Нужно спрашивать людей. Исследования можно делать на вторичных данных: для получения многих из них не нужны дополнительные усилия. Например, если вам нужно узнать, сколько людей проходят мимо какого-нибудь объекта — например, метро — такая статистика уже есть. Если вы хотите улучшать среду для детей и подростков, и для этого вам нужно знать, сколько их живет в том или ином районе — можно посмотреть статистику детских-подростковых клубов, численность учащихся в школах и детских садах. По количеству домов вокруг сквера можно посчитать, сколько примерно людей там живет и пользуются этим сквером.

Еще один важный инструмент — опросы. Но важно называть вещи своими именами. Опрос — это то, что построено на репрезентативной выборке. Голосование в интернете нельзя считать репрезентативным опросом. Соцсети нельзя использовать для опросов, но можно анализировать различные районные группы или группы по интересам на предмет того, какие там поднимаются проблемы и степень конфликтности обсуждений.

Третий блок — качественные исследования. Например, у вас есть пустырь, на месте которого вы хотите построить сквер, и вам нужно понять, как устроены сообщества, которые живут вокруг этого сквера: кто приходит туда и в какое время, есть ли «конкуренция» за лавочки. Чтобы понять, как люди действуют, необходимо наблюдение за тем, как они взаимодействуют между собой и с пространством. Это поможет направить дискуссию в правильную сторону, когда люди соберутся для обсуждения проблем.
С исследованиями разобрались. Но ведь люди разные, им не должно быть сложно найти общий язык?
Для настоящего соучастия люди должны не просто отдавать приоритетность тому или иному предложенному варианту развития среды, а непосредственно формулировать то, что им самим нужно. Зачастую общественные движения не добиваются поставленных целей не потому, что их жестко затормозила власть. Их основная проблема — неспособность договориться: они сами начинают бороться между собой или не могут четко сформулировать запрос для выхода на диалог с представителями власти. Этот феномен (и одну из основных проблем гражданского общества в России) социолог Борис Гладарев очень метко определил как «синдром публичной немоты».

Большая проблема гражданского общества в России заключается в том, что у людей нет языка для обсуждения общих проблем. Его нет, потому что им негде ему учиться: у нас просто нет площадок, где можно было бы обсуждать общие вопросы.

Но конфликты каким-то образом (хотя бы в некоторых случаях и время от времени) решаются. Каждый человек, который приходит работать в комиссию, опираясь на свой личный опыт, придерживается одного из трех форматов коммуникации.

Люди, у которых был опыт общения с чиновниками — неважно какого уровня — как правило, умеют требовать. Они понимают, что если не прийти и жестко чего-то не потребовать, то вообще ничего не получится. Поэтому они привыкли к жесткому дискурсу, который не предполагает ни диалога, ни спора, ни обсуждения. Кроме того, они апеллируют к коллективному «мы», и с этим всегда сложно спорить, потому что они выступают от лица какого-то большого сообщества. Это патерналистская позиция: если человек использует «мы», подразумевается, что он знает, чего хотят эти самые «мы», то есть другие люди. И не важно, кто эти «мы» — велосипедисты, или многодетные матери, или люди пожилого возраста, или люди с ограниченными возможностями — люди, которые апеллируют к «мы», всегда выступают предельно жестко.

Второй тип коммуникации, который часто встречается — это просьба и обвинение. Такая модель поведения тоже вынесена из опыта общения с администрацией, но это другой формат. Человек не требует, а жалуется на что-то. Чаще всего, на какие-то личные проблемы. Как правило, если жалоба не удовлетворяется, человек начинает обвинять. Такой тип дискурса тоже не совсем про диалог и консенсус — человек считает, что договариваться не о чем, нужно просто сделать так, как он предлагает.

Третий вариант поведения — скандалить и спорить. Как правило, у людей, которые прибегают к этой риторической стратегии, в отличии от двух предшествующих групп, не было опыта общения с администрацией. При этом их проблемы касаются использования общего пространства. Это те самые люди, которые вынуждены пользоваться пустырем, который почему-то называется сквером — и который используют и для парковки машин, и для прогулок с детьми, и для времяпрепровождения, причем, как правило, и подростки и бабушки. Этим людям все равно приходится разрешать конфликт, потому что у них нет возможности не договориться. Они при этом могут очень сильно ругаться и кричать, но из-за того, что деваться им всем все равно некуда — они физически втиснуты в это пространство — поэтому им приходится находить консенсус. Но обычно это не попытка договориться об общих правилах, а разрешение единичного конфликта.
Как тогда сделать так, чтобы людям было комфортно обсуждать проблемы?
Нужно пространство, которое не будет маркировано как пространство власти с четкими иерархиями. Пространство очень сильно модерирует ситуацию, задает модели взаимодействия. Если попробовать собрать бюджетную комиссию в здании администрации — например, в зале для заседаний — можно считать, что идея провалена. Пространство в таких местах, как правило, устроено иерархично — кто-то выступает на сцене, кто-то сидит в зале. Такое положение включает определенный тип взаимодействия: те, кто сидят в зале, будут жаловаться, требовать и обвинять тех, кто на сцене. Сразу ломается идея того, что люди должны слышать друг друга и договариваться. Еще хуже — если это кабинет чиновника, в котором стоит длинный овальный стол, сидя за которым люди в принципе не могут увидеть друг друга и обратиться друг к другу. Люди должны сидеть в кругу, смотреть друг на друга, понимать, что они равны.
Если ты невнимательно отнесся к проблеме своего партнера и плохо ее презентовал, у тебя нет никаких шансов, что он не отнесется к тебе и твоей идее так же. И уже через несколько заседаний люди осознают, что те проблемы, с которыми пришли другие, это тоже важно и их тоже нужно решать
Необходимо создать равную возможность говорить. Чтобы человек, который «умеет говорить», не перебивал всех, необходим модератор. Причем он обязательно должен быть не из состава бюджетной комиссии — он должен быть «над» и не заинтересован в чем-либо лично. Несмотря на то, что людям часто это не нравится, необходим регламент, в котором будут прописаны правила ведения коммуникации. И там должно быть зафиксировано, за нарушение каких правил люди покидают заседания бюджетной комиссии — насовсем или на какое-то время.

Важное сделать так, чтобы люди не сразу публично презентовали свою проблему. На первом заседании каждый рассказывает своему соседу, с какой идеей он пришел, и после этого не он сам, а сосед презентует ее остальным. Эти практики позволяют людям очень быстро понять, что их проблема — не единственная, и что они здесь работают вместе и зависят друг друга: если ты невнимательно отнесся к проблеме своего партнера и плохо ее презентовал, у тебя нет никаких шансов, что он не отнесется к тебе и твоей идее так же. И уже через несколько заседаний люди осознают, что те проблемы, с которыми пришли другие, это тоже важно и их тоже нужно решать.

Модерация предполагает четкое соблюдение правил и тайминга. Для большинства людей, которые не привыкли к такому, это может быть некомфортно. Главный лайфхак — не закручивать гайки до конца: чтобы у людей не создавалось соответствующее впечатление о вас и вашей программе и не пропало желание дальше сотрудничать. Людям нужно дать возможность выпустить пар — как правило, за рамками заседаний в формате свободного общения.

Важно донести до людей — что им обязательно нужно договориться. Без консенсуса их проекты не смогут быть реализованы.
Первое правило бюджетной комиссии — всем рассказывать о бюджетной комиссии
Если проект не будут публичным и за ним не смогут следить все жители района, вас сразу обвинят в непрозрачности. Все проекты должны быть максимально представлены в соцсетях, однако там лучше избегать канцелярита и формальностей, присущих губернаторским отчетам — такие вещи только отталкивают людей от проекта и заложенных в нем идей.

Социальные сети должны обязательно мониториться и модерироваться: нет ничего хуже вопросов, оставленных без ответа. Если так происходит, можно, во-первых, пропустить важную часть дискуссии по проблеме. Во-вторых, взаимодействие позволяет создать образ проекта, показать, что вы с вниманием относитесь к своей аудитории.

Все сессии нужно транслировать в интернет. Это благотворно влияет в том числе и на участников заседаний. Человек, зная, что его записывают на камеру, будет хотя бы пытаться себя контролировать и не прибегать к оскорблениям и угрозам.
Социальные сети должны обязательно мониториться и модерироваться: нет ничего хуже вопросов, оставленных без ответа
Все эти меры не дают возможности полностью избежать конфликтов, но позволяют создать площадку для обсуждения и дать людям опыт использования публичного языка. Пройдя через: научившись соблюдать регламент, не ненавидеть друг друга, договариваться, люди продолжают пользоваться этим опытом. Они сами становятся центрами сообществ вне нашего проекта.

Задача — как раз и создать сообщества на том месте, где их раньше не было. Если создать новые правила игры — дать людям через обсуждения общих проблем и решение волнующих вопросов возможность научиться договариваться — появляются те люди, которые готовы стать гражданами.